Circolare 4 San 2004
Interventi coordinati per la prevenzione degli infortuni sul lavoro in edilizia con particolare attenzione alla prevenzione delle cadute dall'alto. Integrazione dei regolamenti comunali edilizi. Collaborazione tra le ASL e la Polizia locale.
La Regione Lombardia fin dal 1998 ha dedicato particolare attenzione e investito risorse sul tema della prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro, anche attraverso uno specifico Progetto Obiettivo (OCR 8.4.1998 n. Vl/848 e DGR 4.10.2000 n. Vll/1439).
Inoltre dal 2002 lo stesso tema rappresenta uno degli obiettivi strategici del Governo regionale.
Nel settore della salute e sicurezza sul lavoro gli infortuni restano il problema più grave per gli alti costi umani, sociali ed economici; in particolare gli infortuni sul lavoro per caduta dall'alto rappresentano in Regione Lombardia "la prima
causa di morte sul lavoro (dal 1999 al 2002 hanno rappresentato il 30% del totale degli infortuni mortali,) e comportano un elevato numero di invalidità permanenti" (per un approfondimento del tema, si veda il registro degli infortuni mortali in Lombardia - Reports di analisi degli eventi per gli anni 1999-2002, "Salute e ambiente in Lombardia - sesto rapporto").
La presente circolare fornisce indicazioni alle ASL perché vengano attivate azioni che contribuiscano a raggiungere l'obiettivo della diminuzione degli infortuni sul lavoro per cadute dall'alto in edilizia.
In particolare le ASL promuovono una più stretta collaborazione con le Amministrazioni Comunali e con la Polizia Locale per concordare e coordinare un insieme di azioni sinergiche attraverso due iniziative prioritarie:
1. Aggiornamento/integrazione del regolamento edilizio e del regolamento locale d'igiene, con la previsione che negli interventi di nuova edificazione e nelle ristrutturazioni di edifici esistenti che prevedano interventi sulle coperture, vengano installati idonei dispositivi di aggancio atti a garantire la sicurezza degli operatori che intervengono per operazioni di manutenzione;
2. Collaborazione con la Polizia locale per un'azione di controllo nei cantieri. Tali iniziative devono essere formalmente proposte ed approvate in sede di Commissioni Provinciali di Coordinamento ex art. 27 del D.Lgs. 626/94.
Nell'allegato alla presente circolare vengono dettagliate le indicazioni specifiche sulle due iniziative prioritarie.
A disposizione per chiarimenti è gradita l'occasione per por re i migliori saluti.
Il Direttore Generale
Carlo Lucchina
Allegato
"Interventi coordinati per la prevenzione degli infortuni sul lavoro in edilizia con particolare attenzione alla prevenzione delle cadute dall'alto. Integrazione dei regolamenti comunali edilizi. Collaborazione tra le ASL e la Polizia locale."
La collaborazione fra ASL, Amministrazioni Comunali e Polizia Locale per concordare e coordinare azioni sinergiche per la prevenzione degli infortuni sul lavoro da cadute dall'alto, si esplica attraverso le seguenti iniziative prioritarie:
A) Aggiornamento/integrazione del Regolamento edilizio e del regolamento locale di Igiene
Disposizioni concernenti la prevenzione dei rischi di caduta dall'alto
Le seguenti disposizioni si applicano alle nuove costruzioni di qualsiasi tipologia d'uso (residenziale, commerciale, industriale, agricolo ecc.) nonché in occasione di interventi su edifici esistenti che comportino anche il rifacimento sostanziale della copertura.
L'intera opera deve essere progettata ed eseguita in modo che le successive azioni di verifica, manutenzione o di riparazione dell'opera stessa e delle sue pertinenze, comprese le componenti tecnologiche, possano avvenire in condizioni di sicurezza per i lavoratori che effettuano tali lavori e per le persone presenti nell'edificio ed intorno ad esso.
Accesso alla copertura
Per l'accesso alla copertura devono esservi una o più aperture aventi le seguenti dimensioni minime:
- l'apertura verticale di accesso alla copertura deve avere larghezza maggiore o uguale a 0,70 m. e altezza di maggiore o uguale 1,20 m. In presenza di vincoli costruttivi non eliminabili saranno prese in considerazione dimensioni diverse, ma che devono garantire un agevole passaggio delle persone e dei materiali.
- l'apertura orizzontale di accesso al sottotetto deve essere dimensionata sui prevedibili ingombri di materiali e attrezzature da trasportare e comunque non deve avere una superficie inferiore a 0.50 mq.
- l'apertura orizzontale o inclinata di accesso alla copertura deve avere le seguenti misure minime di luce netta di passaggio:
- superficie maggiore o uguale a 0,50 mq;
- se di forma rettangolare, il lato inferiore deve essere maggiore o uguale a 0,70 m.; nelle vecchie costruzioni esso può essere ridotto a 0,65 m. nel rispetto comunque della superficie minima prevista;
- se a sezione circolare il diametro deve essere maggiore o uguale a 0,80 m;
- l'accesso da aperture orizzontali o inclinate non deve comportare la rimozione dell'anta dalla/e sede/i in cui è incernierata allo stipite ed il sistema di connessione dell'anta allo stipite deve essere tale da impedire il distacco accidentale dell'anta in posizione di apertura; l'anta dovrà inoltre essere provvista di meccanismo tale da evitare l'investimento improvviso e incontrollato del soggetto che la apre.
Installazioni di sicurezza per accesso a luoghi elevati
L'accesso ai luoghi elevati deve poter avvenire in condizioni di sicurezza.
Gli edifici devono essere muniti di idonei manufatti (es.: scale, passerelle, parapetti, dispositivi di ancoraggio, ecc.) tali da consentire l'accesso sulla copertura e permettere gli interventi di manutenzione e riparazione, in sicurezza.
Le modalità di accesso in sicurezza ai luoghi elevati dovranno essere definite nel fascicolo dell'opera se previsto o in un documento equivalente predisposto dal progettista.
La presente disposizione non elimina l'obbligo di allestire idonee opere provvisionali (es. ponteggi o simili) laddove si configurano lavori importanti sulle facciate e sui tetti nel rispetto della Normativa vigente.
Accesso sulle coperture di edifici industriali, commerciali, agricoli
Per gli edifici di cui sopra laddove non esiste la possibilità di accesso alla copertura tramite apertura dall'interno dell'edificio medesimo e non sono previsti manufatti fissi esterni (scale), dovrà essere descritta una modalità d'accesso che minimamente preveda:
- l'attrezzatura più idonea da utilizzare per accedere alla copertura (es. ponteggio, trabattello, scale aeree, piattaforme elevabili ecc.);
- il punto esterno all'edificio dove operare l'accesso in relazione alla posizione sulla copertura dei sistemi di ancoraggio
Tale descrizione deve far parte degli elaborati grafici dì progetto.
La suddetta disposizione si applica anche agli edifici di carattere residenziale laddove non sono previsti manufatti fissi di accesso alla copertura (scale o altro).
Dispositivi di ancoraggio
I manufatti richiesti negli edifici per consentire l'accesso ed il lavoro in sicurezza sulle coperture, possono essere costituiti da dispositivi di ancoraggio.
Questi dispositivi richiedono che:
a. siano dislocati in modo da consentire di procedere in sicurezza su qualsiasi parte della copertura, a partire dal punto di accesso alla stessa, fino al punto più lontano;
b. siano chiaramente identificati per forma e/o colore o con altro mezzo analogo;
c. nella zona di accesso alla copertura sia posta idonea cartellonistica identificativa da cui risulti l'obbligo dell'uso di imbracature di sicurezza e di funi di trattenuta, l'identificazione e la posizione dei dispositivi fissi a cui ancorarsi e le modalità di ancoraggio;
d. il punto di accesso sia conformato in modo da consentire l'ancoraggio al manufatto fisso senza rischio di caduta.
Questi dispositivi devono essere realizzati in modo da mantenere nel tempo le necessarie caratteristiche di resistenza e solidità.
L'azione di mantenimento di tali requisiti è a carico del proprietario dell'edificio e verrà esercitata sulla base di adeguati programmi di manutenzione eseguiti da personale specializzato seguendo le prescrizioni del fabbricante.
I dispositivi di ancoraggio devono possedere i requisiti previsti dalla norma UNI EN 795 del 31.5.98: "Protezione contro le cadute dall'alto - dispositivi di ancoraggio - requisiti e prove" e norme EN in essa contenute e successivi aggiornamenti.
Le soluzioni adottate ai fini dell'ottemperanza di quanto sopra esposto, devono essere evidenziate negli elaborati grafici di progetto presentato sia ai fini del rilascio della Concessione Edilizia (C.E.) che nel caso di Denuncia di Inizio Attività (O.I.A.)
Ultimazione dei lavori
A lavori ultimati l'installatore attesta la conformità dell'installazione dei manufatti o dispositivi che consentono l'accesso e il lavoro in sicurezza sulla copertura mediante:
- la dichiarazione della corretta messa in opera dei componenti di sicurezza in relazione alle indicazioni del costruttore e/o della norma di buona tecnica;
- le certificazioni del produttore di materiali e componenti utilizzati;
- la verifica della rispondenza delle soluzioni adottate a quanto descritto in sede progettuale; - la verifica della disponibilità presso l'opera delle informazioni sulle misure tecniche predisposte e delle istruzioni per un loro corretto utilizzo.
Questa attestazione farà parte della documentazione a corredo dell'immobile.
Edifici con estese superfici finestrate
All'atto della progettazione di edifici dotati di ampie superfici finestrate (pareti a specchio) sarà cura del progettista indicare nell'elaborato grafico di progetto, le attrezzature fisse previste per eseguire in sicurezza le successive opere di manutenzione o pulizia delle superfici verticali esterne.
8. Informazioni per gli addetti
In luogo prossimo all' accesso alla copertura dovrà essere esposta idonea cartellonistica che richiami l'obbligo di utilizzare appropriati dispositivi di protezione individuale (es.cinture di sicurezza).
Inoltre, nell'affidamento dei lavori di manutenzione, verifica o riparazione, il committente deve prendere in considerazione il fascicolo dell'opera, se predisposto, ed informare del contenuto l'appaltatore (sia esso impresa che lavoratore autonomo) affinché questi possa eseguire i lavori commissionati tenendo conto delle caratteristiche dell'opera, dei rischi potenziali, degli elementi protettivi incorporati nell'opera e delle attrezzature ausiliarie necessarie.
Tali notizie devono essere fornite a maggior ragione laddove non esiste la possibilità di accesso alla copertura tramite apertura all'interno dell'edificio medesimo e non esistono manufatti fissi per accedervi.
L'esecuzione di lavori di manutenzione, verifica o riparazione all'interno di una azienda, ovvero di una unità produttiva da parte di un appaltatore, deve altresì avvenire secondo quanto prescritto dalle specifiche norme.
9. Fascicolo dell'opera
Il fascicolo dell'opera, laddove previsto, deve contenere le informazioni utili ai fini della prevenzione e protezione dai rischi cui saranno esposti i lavoratori nel corso di lavori successivi e i procedimenti programmati per prevenire tali rischi.
Ove non sia previsto il fascicolo, sarà cura del progettista redigere un documento analogo con la descrizione degli elementi protettivi incorporati nell'opera e delle attrezzature ausiliarie necessarie per condurre i lavori di manutenzione in sicurezza.
Copia del fascicolo dell'opera o documento equivalente viene allegata alla richiesta di abitabilità o di agibilità del fabbricato o collaudo per fine lavori ; deve essere fornita al proprietario o comunque al responsabile dell'immobile (Amministratore Condominiale, responsabile della sicurezza nel caso di attività non residenziali, ecc...).
Il documento deve essere aggiornato in occasione di ogni intervento successivo sulle componenti statiche e/o sugli impianti.
B) Collaborazione tra Asl e la Polizia Locale
Da parte di alcune ASL sono state negli ultimi adottate iniziative di collaborazione con le Polizie Municipali che prevedevano segnalazioni all'ASL di cantieri con evidenti carenze di sicurezza.
Anche da parte della Direzione regionale Sicurezza Polizia Locale e Protezione civile è stato individuato, quale utile strumento per ridurre il fenomeno degli infortuni nei cantieri, un'azione di controllo da parte della Polizia Locale, come fra l'altro è stato recentemente illustrato nel corso di alcuni seminari tenuti in videoconferenza nel mese di dicembre 2003.
E' naturalmente indispensabile che le ASL organizzino adeguati incontri di formazione, in modo che gli agenti acquisiscano gli elementi minimi di conoscenza sui seguenti temi:
- le opere provvisionali (ponteggi, tra battelli ecc.)
- la movimentazione dei carichi con la gru a torre
- il cantiere e il territorio (i disagi provocati dal cantiere edile alla popolazione limitrofa : rumore, polveri, traffico ecc.)
- il regolamento locale di Igiene e il cantiere
- i cantieri stradali e la relativa segnaletica
cenni sulla legislazione in materia di prevenzione e sicurezza (in particolare in edilizia).
Possono essere previsti, almeno in una prima fase, alcuni sopralluoghi congiunti tra operatori delle ASL e Polizia Locale.
Quante segue intende affrontare alcune criticità che potrebbero essere sollevate circa la liceità di questi interventi da parte della Polizia Locale, in particolare per quanto riguarda: i doveri, le responsabilità e i limiti degli interventi stessi, non essendo essa organo di vigilanza in materia di prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro.
Riferimenti Legislativi
A) Decreto Legislativo 19/12/1994 n. 758 "Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro".
Art. 19 - Definizioni
1. Agli effetti delle disposizioni di cui al presente titolo si intende per:
b) organo di vigilanza, il personale ispettivo di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 ...
B) Legge 23/12/1978 n.833 "Istituzione del serv1z10 sanitario nazionale".
Art. 21. (Organizzazione dei servizi di prevenzione).
In applicazione di quanto disposto nell'ultimo comma dell'art. 27, D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, spetta al prefetto stabilire su proposta del presidente della regione, quali addetti ai servizi di ciascuna unità sanitaria locale, nonché ai presidi e servizi di cui al successivo articolo 22 assumano ai sensi delle leggi vigenti la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria (UPG), in relazione alle funzioni ispettive e di controllo da essi esercitate relativamente all'applicazione della legislazione sulla sicurezza del lavoro.
C) Decreto Legislativo del Governo n° 758 del 19/12/1994
Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in materia di lavoro.
Art. 20. - Prescrizione.
1. Allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art 55 del codice di procedura penale, impartisce al contravventore un'apposita prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario.
Da quanto esposto sopra si possono trarre alcune considerazioni:
L'ORGANO DI VIGILANZA COMPETENTE
L'organo di vigilanza citato nell'art. 20 del D.Lgs. 758/94 viene identificato con il personale dell' Azienda Sanitaria Locale in particolare con il personale tecnico del Servizio di Prevenzione e Sicurezza negli Ambienti di Lavoro con qualifica di UPG.
A seguito di contestazione ad una violazione della norma antinfortunistica è previsto che venga impartita dall'organo di vigilanza una prescrizione. (art. 20 del D.Lgs. 758/94)
Ciò anche al fine di poter ammettere il contravventore al pagamento della sanzione in forma ridotta dopo aver accertato l'ottemperanza alle prescrizioni impartite.
La prescrizione impartisce al contravventore soluzioni tecniche per l'estinzione del reato, ne deriva che le prescrizioni debbano essere impartite e successivamente controllate dagli organi tecnicamente competenti (ASL e Direzione del lavoro )
DOVERI E RESPONSABILITA'
A norma dell'art. 55 del C.P.P. qualsiasi organo di polizia giudiziaria in genere ha l'obbligo di assumere notizia dei reati e di darne comunicazione all'Autorità Giudiziaria.
L'art. 331 dello stesso codice specifica altresì che "... i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio, che nell'esercizio delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile d'ufficio, devono farne denuncia ...al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria".
La denuncia inviata direttamente al Pubblico Ministero comporterebbe da parte di quest'ultimo un'ulteriore comunicazione all'organo di vigilanza competente per l'emanazione delle prescrizioni (art. 22 D.Lgs. 758/94).
La messa in atto di questa prassi diventerebbe oltremodo macchinosa in termini di tempo laddove in taluni casi l'efficacia dell'intervento dipende proprio dalla tempestività con cui viene messo in atto.
Riteniamo quindi più opportuno che la segnalazione delle presunte irregolarità (quindi non ancora necessariamente notizia di reato) alle norme prevenzionistiche individuate in un cantiere edile da parte del corpo di vigilanza municipale, venga inviata direttamente all'ASL territorialmente competente per i provvedimenti del caso.
LIMITI DELL' INTERVENTO
Circa il potere di accesso da parte della Vigilanza Urbana, non sussiste nessun dubbio sulla liceità di tale intervento, non foss'altro in relazione a specifiche competenze di polizia urbana, ordine pubblico, verifiche di abusi edilizi, verifica del rispetto del Regolamento Comunale di Igiene (si ricorda che il capitolo 3 del Titolo terzo di tale Regolamento riguarda le misure igieniche e le norme generali per i cantieri).
In queste circostanze l'agente di polizia locale può senz'altro valutare anche problematiche relative alla sicurezza nei suoi aspetti più generali e, a fronte di situazioni particolarmente critiche, segnalare la presunta irregolarità all'ASL astenendosi dal compiere ulteriori atti e senza incorre con ciò, in omissioni d'atti d'ufficio.